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每日经济

地方政策追踪与观察-第259期

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 【巨型镇能否成为第五级城市?】...2

选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”,给很多地区带来设置“镇级市”的希望。如果镇级市得以设立,那么未来中国的城市将有5个级别……

【山东省首度实施“带薪休假”强制执行】...5

《关于促进旅游业改革发展的若干意见》下发之后,山东省最先做出回应,将对“带薪休假”强制执行。山东省“带薪休假”制度的真正落实,也随之带动山东省的旅游市场悄然转型……

【关注佛山南海的“政经分离”基层治理路径】...7

在庞大的集体经济蛋糕面前,因利益分配问题导致的纷争成为一件棘手的事情,这是很多正在探索农村土地股份改革的地区正在或未来会面临的问题,南海区的“政经分离”提供了治理路径……

【县域经济:农村电商产业集群的“沙集模式”】...10

不同于依靠政府公信力推动的农村电商模式,江苏徐州睢宁县的“沙集模式”,则是政府干预较少,主要由草根农民网商驱动,带动工业整条产业链和电商产业发展,并带动周边地区形成多个农村电商产业集群……



【巨型镇能否成为第五级城市?】

9月16日,李克强总理主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会。李克强透露,国家在新型城镇化综合试点方案中,确定省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点,并以中小城市和小城镇为重点。试点区域除两个省与两个镇外,大多数是市、县两级,市包括地级市、县级市以及部分省会城市。

此前,在今年7月,国家发改委等11部委联合印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》中,提及新型城镇化综合试点的五项任务,其中“建立行政创新和行政成本降低的设市模式,选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”引起外界广泛关注,这给很多地区带来设置“镇级市”的希望。

今年9月,广东省住建厅网站公布了《广东省新型城镇化规划(2014-2020年)》征求意见稿,提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市,在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限,大力推进强镇战略。其实在2009年以来,广东佛山的顺德区就已经试点简政强镇,将大部分事权向镇街下放,目前十个镇街均已获得县级管理权限,而南海区也同样启动强镇扩权,大部分市区的审批权限下放给镇。广东东莞的13个中心镇和松山湖、虎门港、生态园3个市属园区也全面推开改革,行使部分县级政府事权。此次,广东省提出将珠三角符合条件的巨型镇逐步升格为“镇级市”,赋予城市的管理权限,正是强镇扩权的进一步深化。

升级“镇级市”所带来的,主要是镇级政府管理权限的变化。镇改市后将带来权力在不同层级政府之间分配格局的重组,行政力量进一步下沉,其土地制度、户籍制度、财税制度、公共服务制度、机构制度等标准,也将由“镇”变为“市”,事权、财权等都将与城市公共服务与有效管理的需求相对应。

不仅是广东,其他一些沿海发达省份也在筹划将一些经济强镇改为市。早在2010年2月,浙江温州就提出要努力把5个试点强镇建设成为镇级市,包括乐清柳市镇、苍南龙港镇等。山东省也曾提出过启动镇级市试点,计划用3-5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。此外,安徽省、湖北省也曾提出过数个“镇级市”改革试点。

如果镇级市得以设立,未来中国的城市体系中,将出现5个层级的城市。其中最高层级的是北京、上海、天津、重庆4个直辖市,这4个城市为正省级。比直辖市级别稍低的是15个副省级城市。在副省级城市之外,其他地级市均为正厅级。通常而言,一个地级市会下辖若干个县级市或县区,但也有个别城市例外,如广东的中山和东莞,就没有县,而由市直管镇,减少了行政层级,大大增加了镇域发展活力。在地级市之下,就是县级市了。县改为县级市,尽管行政级别仍然一样,但两者之间的差别却很大,由于县的重点是农业发展,市以非农为主,两者的发展机会也不同。在县级市之下,就是有望成立的镇级市。如果顺利实施,那么未来中国的城市将有5个级别,也就是从正省级的直辖市到正科级的镇级市。

不过,对于“镇级市”的希望,此次新型城镇化试点并没有特别体现。62个已通过的试点中,仅有2个建制镇参与试点。“镇级市”最大的障碍在于法律上没有地位,宪法第三十条、第一百一十一条关于县以下政区的规定中,只有乡(民族乡)、镇、村(自治单位),也就是镇改市涉及到违宪问题。这样的改革由于在法律上没有地位,随着政策制定者的变化,随时可能被收回,温州龙港镇就曾出现过这种情况。不过,龙港镇是全国62个试点中仅有的2个建制镇参与试点,也显得颇有深意。

“镇级市”改革的难点主要在于两个方面:一是中央担心镇改市后会造成机构膨胀,一下子增加一两倍的人,会造成政府公务开支大幅增加;二是地方上也有障碍,原来主管这些镇的县不希望镇改市后分离出去。比如一个县发展最好的两个镇分出去了,对县级财政收入影响很大,这涉及利益的博弈。

但是,目前很多经济总量高达上千亿元、人口众多的镇,所存在的“大脚穿小鞋”的窘况确实阻碍着地区发展。安邦(ANBOUND)研究人员认为,目前在国家层面,“镇级市”可能难以放开,行政级别上的障碍难以突破,但是在事实上,在城镇化的驱动下,国家和省将会逐渐赋予一些巨型镇探索“镇级市”的权限,一些巨型镇在未来将会成为事实上的第五级城市。(LCY)

【山东省首度实施“带薪休假”强制执行】

不久前国务院印发的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(以下简称《意见》)明确提出,强化全社会依法休假理念,将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程,作为劳动监察和职工权益保障的重要内容。《意见》下发之后,山东省最先做出回应,将对“带薪休假”强制执行。

事实上,在2013年5月,山东省就已下发了《关于进一步落实企业职工带薪年休假制度的通知》,要求省内企业、民办非企业单位和有雇工的个体工商户等用人单位,制订本单位职工带薪年休假制度,并结合生产经营实际,统筹安排职工年休假计划,保障职工带薪年休假的权利。如果违反相关要求,将由县级以上政府人力资源和社会保障行政部门按照有关规定予以处罚;对拒不执行支付未休年休假工资报酬、赔偿金行政处理决定的,由人力资源社会保障行政部门申请人民法院强制执行。同年9月,山东省再次下发《关于进一步落实机关事业单位工作人员带薪年休假制度的通知》,要求各级机关事业单位结合年度工作计划做出统筹安排。

今年8月下旬,《意见》出台后,山东省多个省直机关开始将带薪休假由“提倡”变为“强制”。紧接着,临沂、滨州等地纷纷推出带薪休假落实细则。山东省“带薪休假”制度的真正落实,也随之带动山东省的旅游市场悄然转型。

首先是旅游景区主动从“门票经济”向休闲度假转变。今年8月,沂蒙山云蒙景区和济南九如山景区分别推出“80元降至30元”、“一次购票终身免票”门票新政,打造旅游养生度假产业链条,意味着景区破除“门票经济”的破题。这两大景区的降价,是基于带薪休假制度对旅游产业发展趋势的影响——“带薪休假”对于旅游产业将是一次发展潜力的释放,旅游企业、景区从传统观光转向休闲养生度假产业将是旅游产业的一大发展趋势。目前,山东省多个地区已经将养生度假作为拓展旅游发展空间的普遍共识。以烟台为例,烟台旅游业将从之前的文化观光、自然观光向复合型产业推进,打造以观光、休闲度假、养生为主产品的复合型产业结构。

其次是消费者错峰出行习惯逐渐养成。得益于带薪休假的落实,山东省消费者自我调整、错峰出游的习惯逐渐开始养成。游客出游不再期盼“十一”长假,在学校开学、暑期结束,标志着旅游旺季由热变冷的“降温季”,游客利用带薪休假实现“抄底游”;在中秋节假期将带薪休假与中秋小长假联合,也成为山东省中秋假日旅游的一大亮点。有了带薪休假,游客出游的理念和需求也有所变化,这也逼迫旅游产品紧跟市场需要转型。例如,有游客向某旅行社咨询蓬莱长岛方向线路,工作人员向其提供了固有的二三日游产品,结果游客不满意。最终,旅行社在原有线路上又加了沿海其他几个景点,临时打造了一个新的休闲度假养生类旅游产品。

此外,《意见》中关于“积极开展研学旅行”的规定,加之带薪休假的落实,还将会带动修学游的发展。山东曲阜已经对修学游旅游市场做出了预期和规划:针对散客、团队修学游市场,曲阜将为其量身定做修学游产品,以“六艺”为研修课程,将传统国学、礼仪、音乐等与参观景区、参加祭孔等非物质文化遗产传承体验等项目相结合,游客可根据自身需求实现网上预约。同时,针对春季假期的出现,将着重推广春季学童开笔礼、成人礼产品。

安邦(ANBOUND)研究人员认为,带薪休假制度的落实将会带动游客出行方式和旅游产品供需的改变,对于旅游产业将是一次发展潜力的释放,地方的先行执行首先将会带动本地区和周边区域旅游市场格局的转变,促进地方旅游经济从观光型向休闲度假转型。不过,带薪休假的执行一直都有难度,真正落实还需要地方政府纳入行政管理强制执行。(LCY)

【关注佛山南海的“政经分离”基层治理路径】

在过往产品中,我们曾追踪分析过广东佛山南海区的农村集体土地流转经验。南海的经济发展正是根植于农村集体经济的丰厚土壤,来自于农村集体土地股份制改革。2013年,南海集体经济账面资产达到了360亿元,村组两级集体经济可支配收入为63亿元。在庞大的集体经济蛋糕面前,由于产权模糊,越来越多的争议群体要求分享利益,因利益分配问题导致的纷争成为一件棘手的事情,集体经济的矛盾已成为影响南海基层稳定的主要根源。

造成这一局面的原因在于,土地股份合作制解决了如何把收益留在集体内部的问题,但是对集体制的内核并没有做任何改造。过去很长时间内,南海农村的经联社社长、村居主任与党组织书记三个职务,往往都由同一人担任,致使村居党组织、自治组织和集体经济组织职能重合严重,权责纠葛不清。2011年年初,南海开启了以“政经分离”为核心的农村综合体制改革。在政经分离后,三个职务呈现“三驾马车”并立的局面:党组织领导成员由全体党员选举产生,村居委会主任由具有选民资格的村居民选举产生,农村集体经济组织负责人由具有选举资格的股东选举产生。后两者领导成员不再交叉任职。由此,围绕着农村集体土地开展了一系列具有颠覆性的社会改革。

政经分离后,基层党组织不再直接掌控集体经济组织,那么怎样才能管好农村经济?党组织的核心领导地位是否会被弱化?南海区的处理方式是让党组织从集体经济管理中解脱出来,同时换一种方式强化其核心地位。为确保党组织对经济组织的领导,南海将188个村居党支部升格为党委。村居党组织的升格,为经联社、经济社等村居下属单位建立党支部打下了基础。目前,南海村居的经济社根据党员人数多少设立经济社党总支部(或党支部),支部书记由村居党组织成员兼任。此外,为了强化对集体经济组织监督,由村(居)党组织派驻班子成员任纪检委员。依托村居监督委员会,党员可以通过各种议事途径参与村居事务监督。

为了保证党在基层的领导地位,南海也利用村居党组织召集自治组织和经济组织召开“联席会议”的形式,对所在村(居)的重大问题进行讨论决定。除了组织召开联席会议外,党组织还牵头成立了社区共建理事会来加强对社会事务的管理和服务。理事会成员包含村居两委干部、村民和党员、企业管理人员和外来工代表等,其目的就是平衡各方面的关系和矛盾,搞好社区的经济发展并推动社区的和谐发展。通过这几个维度的改造,党组织虽然不直接参与经济工作,但在基层治理中的地位得到事实上的加强。

在夯实党务之后,南海基层治理下一步解决的是如何有效地监管农村集体资产。一直以来,农村集体资产管理问题往往出现在两个环节:资产发包环节和财务审批环节。如何才能有效避免暗箱操作和违规操作?南海实行了“三资平台”管理办法:将农村财务运行透明化,把事后监管变成随时监管,将集体的经营性资产、非经营性资产、资源性资产和资金全部纳入监管范畴。总体思路是,通过“制度创新+科技运用”,完善农村监管体系,以此推进集体资产的规范化、专业化、精细化管理。

2013年6月,南海区集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台正式开通运行。此前,南海集体资产管理交易平台、南海集体经济财务监管平台已分别建设。这三个平台分别管起了集体经济的人(股权)、物和钱。在集体经济组织成员的基础数据录入股权管理交易平台后,谁有股份,谁可以进行分红,在平台上都一清二楚,像过去那样的集体经济纷争大幅减少。在股权交易平台推广的同时,南海将继续推动股权确权到户,建立长期稳固的产权关系。

近年来,由于城市化和农村土地改革的推动,很多地区在探索农村土地股份制改革,或是农村集体经济股份制改革,这些地区很可能正在经历或是在未来可能面临佛山南海区曾经的集体经济矛盾,南海区的“政经分离”治理路径则为解决相关问题或是提前在制度设计上避免相关问题的出现,提供了很好的借鉴。(LCY)

【县域经济:农村电商产业集群的“沙集模式”】

我们曾分析过农村电子商务的三种模式“遂昌模式”、“成县模式”和“通榆模式”,这三种模式偏重于县域政府的主导和支持,依靠政府公信力推动,带动农业、农产品加工以及农村旅游的发展。而我们今天要说的江苏徐州睢宁县的“沙集模式”,则是政府干预较少,主要由草根农民网商驱动,带动工业生产、原材料供应以及设计、包装、物流配送等形成整条产业链,并带动周边地区形成多个农村电商产业集群的另一种农村电子商务模式。

“沙集模式”源于一个返乡大学生的创业。它不像浙江义乌的青岩刘村依托于当地已经形成的小商品交易市场的商业区位优势,也不像河北清河的东高庄依赖于当地工业生产加工的产业优势,而是从无到有依靠信息化带动起来的。2006年末,在睢宁县沙集镇东风村,当时24岁的返乡大学生孙寒在好友夏凯、陈雷的帮助下,尝试在淘宝网上开店创业。孙寒毕业于南京林业大学,大专文凭。毕业后,干过保安、做过酒吧的服务生,甚至当过群众演员,但都“一事无成”。在他一次逛上海宜家的时候,他发现那种简约、实用的家具很受欢迎。于是,回到东风村后,他开始找当地木匠,仿制宜家风格的家具,在淘宝上低价出售,结果很快获得成功。由于农村农户间的“熟人社会”因素,农村的口碑传播、亲情传播非常快,乡亲们纷纷仿效,网店开设的互帮互带被快速复制。

东风村的村民纷纷开起了淘宝网店,一家家家具加工厂也应运而生,并形成了围绕家具生产、加工、网络营销、配送、售后等产业活动的全过程产业链。东风村在外打工的年轻人纷纷返乡做起网商,很多毕业后不愿回乡的大学毕业生也选择回乡创业,现在除了少量在外做装修、做建筑工程的,九成以上的打工者都回到家乡。

在此后的几年里,沙集的电子商务继续沿着自己的轨道发展。先后遇到因淘宝商城出台“商城新规”,部分农民网商竞争力不足选择关店;因进入者太多而商业模式大同小异,出现恶性竞争;因存在知识产权方面的隐患、缺少品牌,出现沙集网商间的“专利风波”。但在睢宁县政府层面,政府并没有过多干预。当地官员认为,沙集镇电子商务起源于农民的自发创业,如何产业升级,如何保护知识产权,如何实现更快地发展,网商们自然有他们的智慧应对,因为网商比政府官员更了解市场。因此,政府更多地是在公共服务方面给予支持,比如给予税收上的优惠,发放小额贷款等资金支持,为解决厂房和用地问题考虑开建工业园、创业园等措施。

到2012年,沙集网商销售收入超过12亿。截止目前,沙集镇拥有农民网商3000余人,开办网店2051个,带动发展了300多家家具生产企业,200多家电商服务型企业,34家快速物流企业。

目前,沙集镇的电子商务也在自我推动下进入到一个转型升级的空间:网商规模和交易额继续稳步增长,拥有工厂、设计力量的网商在竞争中逐渐占据优势;网商经营更加规模化、规范化,例如,村民普遍重视设计,以往的图片抄袭现象大为减少,开始注册自己的产品品牌,一些大网商形成自有的管理风格,有的网商开始在内部设置绩效考核机制;第三方服务商大批涌现,包括物流、设计、包装等;网商更加重视走出去学习交流,有的甚至出国学习先进经验。

从2011年开始,沙集模式成为品牌以后,睢宁县的凌城、高作等地,与沙集一河之隔的宿迁市所属的耿车镇等,开始复制沙集模式。目前在徐州及周边地区,已经辐射形成了组合家具、鲜花、化妆品、皮革皮具等多个农村电子商务的集群。越来越多的农民在从事网商、老板、专业工人、网络客服等新职业。

“沙集模式”本质上是由信息化带动的工业化和电子商务产业链的发展,由内生力量促进地区经济发展。安邦(ANBOUND)研究人员认为,“沙集模式”的产生虽然具有偶然性,但是也蕴含着一种必然性,那就是青年群体对农村经济的促动作用,返乡大学生为农村带回了知识、信息和创业模式,在县域发展中必须重视已经逐渐成农村主力的“农二代”。要发展新型农村经济,只有为80后90后创业减少障碍、提供更多公共服务,而这些“农二代”在经历过城市里的各种“失败”后,对回乡创业的梦想也会更加坚定。同时值得我们关注的是睢宁县对于企业和市场的态度,我们认为,政府干预度低的企业和产业,可能会在发展速度上稍逊一筹,但是会走得更加长远。(LCY)
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