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每日经济

地方政策追踪与观察-第257期

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 【新预算法将改变地方政府融资模式】...2

酝酿十年,跨越三届人大,历经四审,素有“经济宪法”之称的预算法终于完成首次大修。此次修法最大的焦点无疑是对于地方政府举债如何规定,这将给众多的地市级、县级政府带来巨大影响……

【缺乏利益共享是共建园区失败的首要原因】...5

合作共建园区已经成为很多地区开展跨区域合作发展地方经济的秘密“武器”。不过,安徽全部共建园区中有将近一半还没形成明显经济产出,共建园不成功的关键原因是缺乏明确的利益共享机制…

【靠赛事节庆活动带动的产业需防止昙花一现】...8

2008年青岛承办奥运会帆船比赛,恰似一阵春风,游艇帆船产业在青岛遍地开花。不过,目前青岛的游艇产业正面临着订单日渐减少、核心技术与专业人才匮乏、基建不完善等发展瓶颈……

【县域经济:农村电子商务的三种模式】...11

在电商大佬和县长们对电商的重要性形成共识的同时,农村的电子商务也开始由早期的以个体农户为单位自由发展的模式,转变为开始以商会或者协会形式培育制造商上网销售……



【新预算法将改变地方政府融资模式】

中国现行预算法1995年正式实施,2004年启动修订后即搁置,2009年重启预算法修改,2011年预算法修正案草案初审,2012年6月和2014年4月又先后进行了草案的二审和三审,近日四审终于过关。8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定,并重新颁布修订后的预算法,新法将于2015年1月1日起施行。此次修法一个最大的焦点无疑是对于地方政府举债如何规定,这将给众多的地市级政府、县级政府带来巨大影响。

修订后的预算法如各界预期有条件地放开了地方政府发行债券。此前,已实施10年的上一版预算法规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。这使地方政府举债行为处于灰色地带,主要靠融资平台“曲线”举债未受法律认可。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,但审批权限仍然放在国务院,而且从举债主体、规模、用途、方式以及控制风险五个方面作出限制性规定。

新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。同时,对地方政府债务管理做出明确规定,地方政府发行债券、举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准,省级政府在国务院下达的限额内举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。值得注意的两点是:第一,发债权当前仅限于省级政府;第二,省级政府能否举债、举债额度由国务院进行审批。目前,国务院已批准广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市试点地方债自发自还,随着法律修订,更多省份有望更快运用政府债券这一融资途径。不过此条款说明只有经批准的省级主体可以依法举借债务,这和目前试点的自发自还地方政府债包含部分副省级政府还是有着区别。在新法规定下,省级平台将会大幅受益,地方政府可以通过发行利率较低的地方债来替换存量的城投债。而对于地市级和县级融资平台,将难以从预算法修订中获益,甚至走到了转型的交叉路口。

新预算法提出了“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”的限制用途。法律将明确可以用在如保障房、博物馆建设等公益性资本支出,但不能拿来买公车、盖大楼、发工资。这意味着商业性资金需求,如开发区开发建设费用难以再通过举债筹集。过去,不少地方为了拉升GDP,大量借债用于工业园、开发区建设。在此情况下,工业园区、开发园区自设的部分城投平台公司将失去设立依据,受到巨大冲击。

新预算法还明确了,举借债务只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。说明地方政府举借债务只能采取发行地方政府债的方式,不能私自以其他形式变相筹借。这意味着,地方政府未来通过土地财政链,以信托、城投债等方式筹措资金的可能性大大降低。新预算法还在有限放开地方政府发债的同时,强化总量监管和风险防控,“国务院建立地方债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

根据新预算法,如今作为地方债务举债主体的融资平台受到的冲击将最大。新的预算法标志着以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式的改革已经全面启动。事实上,自从中央提出剥离平台公司政府融资功能,全国各地的城市建设投资速度已经开始在放缓,很多平台公司不知道接下来的路该怎么走。

安邦(ANBOUND)研究人员认为,尽管地方融资平台前路渺茫,但短期内还是有存在的空间,在“开前门、堵后门”的思路下,后门即将关上,而前门的口子仍然太小,政府性投资如果都由地方债券来解决,在现阶段和未来相当长一段时间里都远远满足不了城市建设的需要。虽然地方政府债法律地位的确定给地方政府开辟了新的融资渠道,但在严格控制地方政府债务风险的前提下,初期发行规模不会很大,行政级别也有明确限制,短期内完全替代城投债等其他地方政府债务并不现实。短期内地方融资平台的融资功能可能还会继续发挥作用,长期内转型则是必由之路。新预算法对于地方投融资有三个明显作用,首先是政府性平台公司市场化转型;其次是促进政府性投资项目面向社会资本开放,也就是现在财政部力推的PPP模式;第三,将会进一步完善政府和市场的合理分工机制。今后,地方政府融资平台或往政府靠拢,改为地方政府债券;或向市场靠拢,改为项目债券。(ACY)

【缺乏利益共享是共建园区失败的首要原因】

合作共建园区,发展“飞地经济”,已经成为很多地区开展跨区域合作发展地方经济的秘密“武器”。不过,“飞地”能否带来经济起飞,还是个未知数。

从2005年合肥高新区与下辖肥西县政府签署协议建设第一个当地真正意义上的共建园区柏堰科技园以来,起步较晚的安徽省在合作共建园区上已进行了9年的探索。2008年以后,随着产业梯度转移加快,安徽与长三角发达省市合作共建园区的步伐开始加快。2011年,安徽学习江苏南北合作经验,开始强势推动皖南皖北合作共建。至此,市内合作、省内跨市合作和跨省合作三种共建模式已在安徽遍地开花。数据显示,安徽省目前共有各类合作共建园区111家,其中已建成67家,已签约44家。其中,在一个市级政府协调下的市内合作形成了一些成功案例,贡献的产出份额最大,而涉及到跨行政区域,往往存在各种待解的问题。

以省会合肥为例,当地4家共建园区工业总产值占到全省共建园区的67.2%,而皖东的滁州有27家共建园区,工业产值才占到全省的6.0%。除了两座城市的经济体量和集聚能力因素,园区合作模式上也值得探究。合肥主要以市内合作共建为主,由市内重点开发区与周边县区政府进行合作,解决市内园区项目多地少、周边县区项目少地多的矛盾。但在合肥以外,跨区域的合作共建却乏善可陈。根据安徽省发改委信息中心近期针对本年度长三角合作专项课题的调研报告显示,全部共建园区中有将近50%的园区还没有形成明显的经济产出,多数合作项目还停留在传统制造行业;有35%左右的园区规划面积在1平方公里以下;跨省合作共建园区其产出远不及合肥市内合作的园区,其余南北共建产业园基本还处于大投入阶段。几年中,江浙沪与安徽跨省“飞地”的成功案例屈指可数。曾高调推进“飞地经济”的安徽省,目标已经悄悄发生变化。

跨区域合作共建园区不成功,最关键的原因在于“共享机制”。目前安徽除少数园区外,大部分合作共建园区都没有建立明确的利益共享机制,对园区的合作共建方和产业转出地缺乏有效的激励,制约了部分园区的发展。由于共建园区的利益共享不是规范性运作,并没有成文规定,即使有了成文规定也不一定适用全部园区。因此需要每一个园区的合作方对于利益分成、税收分享、土地等各方面进行磨合,在利益共享机制尚未成熟之前这种合作并不牢固。合肥市内合作共建园的成功,是因为在一个行政区范围内,有一个强大的市级政府来进行协调。合肥柏堰科技园在成立初期就明确了双方的利益共享机制,按照事先约定的比例,共建园区产生的主要经济指标和税收在市级层面进行重新分配。在此机制下,合作双方得以高效沟通。共建园区的管委会由双方互派人员组成,高层领导定期对园区发展的重大事项进行商议和决策。

而对于跨行政区域的共建来说,共建利益方来源于“先发区”,“先发区”政府的考虑是多元的——GDP、政绩和形象,因为产业外迁会影响到地方产业和地方经济发展,到最后很难达成共识,一跨省就更难。2006年,上海闵行区曾计划与安徽宣城经济开发区合作建一块“飞地”,闵行派官员进驻宣城半年有余,几个负责开发的公司也已经成立完毕。闵行区把这块“飞地”作为产业转移的创新成果向上海市汇报,却因为导致GDP流失等原因被当成了反面教材,合作从此搁置。

江苏省南北共建园区也曾遭遇过利益共享问题。江苏省在最初一直就明确要求十年不分红,主要收益留给所在地和园区,这让项目输出地的苏南地区多有不满,他们多次向省政府提出利益分享的要求,甚至专门研究了广东GDP等统计指标的分成方法。广东省的合作共建园,两地政府在合作协议中就把GDP和税收分成写得清清楚楚。比如,根据《广东顺德清远(英德)经济合作区统计数字共享方案》,合作区产生的GDP等统计数据原则上按照5∶5分成。而佛山(云浮)产业转移园在GDP和税收方面,两地按3.5∶6.5进行分成。2009年以后,江苏省南北共建政策增加了利益共享的条款,对重大产业转移项目,可由合作双方商定利益分成办法。

安徽、长三角、珠三角等地的合作共建园经验对于目前京津冀合作、中西部地区以合作共建园进行招商有着重要意义。大规模的产业转移会造成发达地区GDP指标大幅下降,进而影响到转出地政府的经济发展绩效,这是共建隐忧所在。安邦(ANBOUND)研究人员建议,共建双方应专门研究制定GDP指标分解和跨区域合作政府的绩效考核办法,消除共建下的利益竞争关系,设计出双方都能接受的运行机制和发展模式。(LCY)

【靠赛事节庆活动带动的产业需防止昙花一现】

游艇产业是全球公认的朝阳产业,青岛是中国北方游艇产业的龙头城市。不过,目前青岛的游艇产业正面临着订单日渐减少、核心技术与专业人才匮乏、基建不完善等发展瓶颈,部分企业心灰意冷,或撤退或歇业。有潜力有市场前景的产业为何陷落尴尬境地?

青岛的游艇产业可谓是由赛事、节庆活动带动起来的产业。2008年青岛承办奥运会帆船比赛,恰似一阵春风,游艇帆船产业在青岛遍地开花,光制造商就有近50家。此后,为了带动游艇产业发展,青岛每年举办赛事或自造节庆扩大“帆船之都”和海洋旅游的影响力。青岛的帆船赛事繁多,包括每年2月的克利伯环球帆船赛、4月的极限帆船赛、5月到6月的城市俱乐部公开赛、8月的帆船周海洋节、10月的帆船世界杯,还包括“市长杯”国际帆船拉力赛、“青岛航空”杯青岛国际帆船赛和青岛国际OP帆船营三大自主品牌赛事。同时,在《青岛市旅游经济发展总体规划》、《青岛市国际邮轮经济发展规划》、《青岛市环湾发展旅游经济规划》等多项重大规划中,均涉及海上旅游及游艇旅游经济的规划和发展。但是,这些赛事、节庆活动和政府扶持并没有使游艇产业快速蓬勃发展,短暂繁荣过后,很快停滞不前:各方面综合统计,青岛游艇制造企业已下降六成,现在不足20家。

青岛游艇产业遭遇瓶颈,首要障碍是缺乏专业的主管部门。尽管有着政府支持,但是涉及到具体的制造、旅游业经营等环节,需要由主管部门引导行业方向并协调相关部门共同落实行业规划,实现证照等审批简化管理——游艇要下水需前往市船检局办理许可证书,游艇挂牌需到市港航局办理,游艇企业要参与政府招投标需到省国防科工办申请生产资质……比较棘手的是生产资质的办理,在全国范围内,船企所在地的省国防科工办负责评审企业生产资质,但目前山东省国防科工办仅仅是针对大型船企有生产资质的评审,游艇企业生产资质评审是块空白。而据山东省国防科工办的回复,“以前国家确实对船舶制造企业有一个生产资质评审,后来取消了。目前国家对于船舶制造企业并没有强制的许可制度,至于企业在政府招投标过程中也确实可能被要求出具生产资质,但资质谁来评审,现在这也是一块空白。”对于企业来说,没有生产资质,只此一点就被排除在参与全国招投标的门外;同时,没有生产资质的企业不能进行ISO9000质量管理体系认证,致使青岛游艇企业在出口市场上受挫。

其次,青岛的帆船游艇产业链不完善。一般来说,一艘游艇的生产将带动新型材料、涂料、电子仪器、仪表、动力、推进系统等几十个配套工业的发展。它的消费,也将带动游艇码头、游艇运输、游艇维修、燃料加注、水上娱乐、餐饮服务等一大批相关行业的迅速发展。但是在青岛,从发动机到材质,再到外喷涂料等都需进口,游艇所需高档内饰木材也需要到上海、广州去买。青岛游艇制造业无外乎重复拆装组合的体力劳动,少有技术含量。如此,订单随时可能被后进入的企业抢走,或陷入价格战等低端竞争的恶性循环。依赖进口,也让青岛在游艇制造产业链上所获得的利润较低。

在消费市场,游艇产业在中国的发展还处在起步阶段,中国家庭消费游艇的意识与实力也远未达到国外的水准。青岛的各项赛事和节庆活动更多地是起到了造势的作用,真正要让市民和游客形成消费习惯,恐怕还有很长一段路要走。而游艇俱乐部的基建问题也是难以克服的阻碍,以某型号游艇为例,购置游艇的费用大约在40万元左右;保养方面,每年约2万元左右;泊位方面,每年费用达到10万元。如此等等,还未算上税费、雇请船工等费用,可以说在青岛,游艇或许买得起,但却不一定养得起。

青岛游艇产业的案例对于其他希望依托于赛事节庆活动植入新兴产业链的地区是一个很好的借鉴,赛事节庆活动在短期内会引爆产业,但也很可能会是昙花一现。真正要在本土生根发芽,除了继续坚持赛事和节庆活动,更重要的是为企业和行业理顺发展机制,减少企业在行政审批上的障碍,并为产业链环节的本土化创造条件。(LCY)

【县域经济:农村电子商务的三种模式】

2014年是农村电子商务的元年。今年7月,阿里巴巴在杭州西溪园区召集了国内26个省份176个县市的书记、县长,召开首届县域经济与电子商务峰会,深入探讨“小县城如何玩转大电商”的话题。不只是阿里巴巴,另一边京东,则购买了三辆大篷车,分三条线路途经100个城镇进行宣传。从去年四季度开始到今年3月,京东在全国100多个乡镇刷了8000幅墙面广告“发家致富靠劳动,勤俭持家靠京东”。当当网也开始在三、四线城市以及农村地区刷墙“老乡见老乡,购物去当当”的标语。电商大佬们开始争夺县城、乡镇9亿人的大市场,而越来越多的“县长”也意识到电商的重要性,着力推进村镇电商的发展。

在电商大佬和县长们对电商的重要性形成共识的同时,农村的电子商务也开始由早期的以个体农户为单位自由发展的模式,转变为开始以商会或者协会形式培育制造商上网销售,在近一两年中,由政府引导和牵头的农村电商模式越来越多。目前,有三个地区的农村电子商务模式值得重点关注:

第一种是遂昌模式,走平台化道路。遂昌位于浙江丽水市,遂昌馆是国内第一个县级农产品馆,今年年初时上线,其核心在一个独特的麦特龙分销平台[1],借助政府的强大支持和自身体系的巨大聚合力,“遂网”集合了当地千余家小卖家共谋发展。他们为千余家松散且不标准不专业的小卖家提供专业的培训服务,对上游货源进行统一整合并拟定采购标准,由“遂网”专业团队进行统一运营管理,线下则按照统一包装、统一配送、统一售后等标准化操作执行,遂昌模式更像是一个区域化的ShoppingMall,他们是一个服务商,售卖的是“标准化”。

第二种是成县模式,走资源整合道路。成县地处甘肃陇南市,该县电子商务的发展和县委书记李祥的推动有着密不可分的关系,李书记因在网上频频叫卖家乡的鲜核桃,而被网友尊重为“核桃书记”。在政府的支持和推动下,成县同样成立了电子商务协会,主打产品有核桃、土蜂蜜等地方特产,依托在淘宝网店进行销售。值得一提的是,他们尝到了在微博、微信上推销产品的甜头,并招募了不少年轻销售人员,对他们进行专业化的微营销培训,至今他们80%的销售额来自这些免费的社会化媒体,而“网店”对他们来说更大的价值在于交易,创业初期这未尝不是一种明智的选择。“成网”工作人员爬山涉水四处寻找优质的农产品货源,找到一家便整合一家,即刻展开售卖,虽受规模限制,但小而灵活。虽然也注册了“山泉老树核桃”品牌,但还未进行深度开发。

第三种是通榆模式,走品牌化道路。通榆县位于吉林省西部,科尔沁草原东陲,处于世界仅存的三大黑土地“东北黑土区”之中,属于世界公认的杂粮杂豆黄金产区,得天独厚的地理位置,大大增加品牌附加值。通榆县和以上两县的最大不同是,开门见山进行品牌化运作,为当地的农产品取了一个好名字叫“三千禾”,并直接进驻天猫旗舰店。和其他两县相同的是,均成立了县域电子商务协会,并有专业的第三方主体进行运营。“三千禾”专业的品牌化运作基于农业的规模化和集约化,更重要的魅力是在全程产业链上进行标准化运作,统一采购、统一包装、统一运营、统一配送、统一售后等诸多标准化尝试。通榆目前主要售卖来自黑土地的杂粮杂豆、葵花籽、具有国家地理标识的草原红牛肉等。

以上三种农村电子商务发展模式,对于其他地区依靠电子商务发展农村经济有着如下启示:

第一,发展农村电商,可以借助县级以上政府的公信力。以上三个县城,如果没有当地政府强有力的组织和支持,绝不会有以上的三种模式,这种支持不仅仅是“叫卖”,更重要的是为农产品质量做初级的信用背书,为第三方企业提供公司注册、税收、资金等实际性的支持。农村经济小而分散,对于资源性的整合尤其需要借助政府的力量。

第二,农产品要卖得更高更远,需要实现专业的品牌化。我们需要明白一个核心,在农村发展电子商务的根本是帮助农民增收,增收的关键是:其一,减少农产品的滞销,获得更多销量;其二,让农产品卖出更高的价格,获得单量溢价。农产品进行品牌化运作便为农产品实现溢价增收开创了先决条件。

第三,农产品品质体现,必须借助地域特色找出差异化。每个地域都有其唯一性,经纬度、温度湿度、光照时长、土壤结构等不同,会生长出不同的具有明显地域特色的农产品,我们需要在此基础上挖掘产品的特色卖点,进行专业化的品牌化包装。(LCY)
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